USTAVNOM SUDU SRBIJE

INICIJATIVA ZA OCENU USTAVNOSTI
ZAKONA O PRAVOSUDNOJ AKADEMIJI
„SL. GLASNIK RS”, br. 104/2009

Podnosilac: Udruženje sudijskih i tužilačkih pomoćnika Srbije, Beograd, ulica Vinogradski venac broj 34/18, čiji je zakonski zastupnik predsednik Udruženja Nenad Stefanović.

Podnosim inicijativu za ocenu ustavnosti člana 7 stav 2 i člana 40 stav 8, 9 i 11 Zakona o pravosudnoj akademiji (Sl. Glasnik RS broj 104/09) zbog toga što nisu u saglasnosti sa članom 3 stav 2, članom 4, članom 6, članom 21, članom 77, članom 147, članom 153 stav 1, članom 154, članom 164 i članom 165 Ustava Republike Srbije.

O b r a z l o ž e nj e

Članom 7 stav 2 Zakona o pravosudnoj akademiji propisano je da je jedan od članova Upravnog odbora Pravosudne akademije i državni sekretar u ministarstvu nadležnom za pravosuđe zadužen za stručno usavršavanje zaposlenih u pravosuđu. Članstvo državnog sekretara u Upravnom odboru Pravosudne akademije predstavlja sukob interesa, budući da član 3 stav 6 Zakona o pravosudnoj akademiji propisuje da ministarstvo nadležno za pravosuđe vrši nadzor nad zakonitošću rada Akademije. Shodno tome, sporne odredbe predviđaju da državni sekretar u ministarstvu nadležnom za pravosuđe istovremeno ima nadzorna ovlašćenja nad radom Akademije u kojoj ima upravljačku funkciju. Pri tom treba imati u vidu da državni sekretar, kao član Upravnog odbora Akademije, prima naknadu za vršenje te funkcije, što je propisano članom 7 stav 5 Zakona o pravosudnoj akademiji. U vezi sa ocenom da li postoji sukob interesa, u konkretnom slučaju treba uzeti u obzir i pravni stav Agencije za borbu protiv korupcije od 07.04.2010. godine, prema kome Agencija ne daje saglasnost na vršenje druge funkcije ako između organa u kojima se vrše javne funkcije ima odnosa nadzora ili kontrole, a takav odnos u konkretnom slučaju postoji.

USTP smatra da između ove dve funkcije postoji sukob interesa, te da je sporna odredba u suprotnosti sa članom 6 Ustava Republike Srbije, koji propisuje da niko ne može vršiti javnu funkciju koja je u sukobu sa njegovim drugim funkcijama, poslovima ili privatnim interesima, kao i da se time krši princip vladavine prava ustanovljen članom 3 stav 2 Ustava.

U vezi sa spornim pitanjem da li se na osnovu člana 6 Ustava zakonom može propisati mogućnost istovremenog vršenja funkcija koje su u sukobu interesa i da li se time krši princip vladavine prava, Ustavni sud je već zauzeo stav da to nije dopušteno u obrazloženju Odluke I Uz-1239/2010 u delu koji glasi:

„Ustavni sud je ocenio da, iz prethodno iznetih razloga, sledi da se osporenom odredbom Zakona krši i načelo o zabrani sukoba interesa utvrđeno u članu 6 Ustava. Naime, kako je Ustavom utvrđeno da se postojanje sukoba interesa i odgovornost pri njegovom rešavanju određuje ne samo Ustavom već i zakonom (član 6 stav 2 Ustava), a ustavno načelo utvrđuje da niko ne može vršiti državnu ili javnu funkciju koja je u sukobu sa njegovim drugim funkcijama, poslovima ili privatnim interesima (član 6 stav 1 Ustava), to znači da zakon kojim se određuje postojanje sukoba interesa ovo pitanje može urediti samo u skladu sa navedenim ustavnim načelom. Sud je ocenio i da je osporena odredba Zakona nesaglasna i načelu vladavine prava koje, u članu 3 stav 2 Ustava između ostalog utvrđuje da se vladavina prava ostvaruje i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu, kao i načelu podele vlasti iz člana 4 Ustava. Ustavni sud ukazuje da se ustavno ovlašćenje zakonodavca da odredi kada postoji sukob interesa ne može tumačiti i kao ovlašćenje da se u situacijama kada nije izričito propisano da postoji sukob interesa između tačno definisanih javnih funkcija, isključi postupak utvrđivanja da li sukob interesa konkretno postoji ili ne.“

Članom 40 stav 8 i 9 Zakona o pravosudnoj akademiji propisano je da je Visoki savet sudstva dužan da, prilikom predlaganja kandidata za izbor sudije prekršajnog ili osnovnog suda, odnosno zamenika osnovnog javnog tužioca, predloži kandidata koji je završio početnu obuku u Akademiji, prema uspehu ostvarenom na početnoj obuci, te da ukoliko među prijavljenim kandidatima nema kandidata koji su završili početnu obuku, može predložiti kandidata koji ispunjava opšte uslove za izbor. Navedeno zakonsko rešenje nije u skladu sa članovima 4, 147, 153, 154, 164 i 165 Ustava, kao i odredbama Zakona o sudijama, Zakona o javnom tužilaštvu, Zakona o Visokom savetu sudstva, Zakona o Državnom veću tužilaca, kojima je utvrđena isključiva nadležnost i ovlašćenje Visokog saveta sudstva i Državnog veća tužilaca da predlažu kandidate za izbor sudija i zamenika javnih tužilaca. Istovremeno, uslovi za izbor sudija i zamenika javnih tužilaca su utvrđeni Zakonom o sudijama, odnosno Zakonom o javnom tužilaštvu, a među propisanim kriterijumima za izbor na navedene funkcije nije predviđena potvrda o završenoj početnoj obuci Pravosudne akademije. Nametanjem obaveze da se izbor vrši prema listi kandidata koju utvrđuje Pravosudna akademija, ustanova koja je pod kontrolom izvršne vlasti - Ministarstva pravde i državne uprave, pri čemu su kandidati odabrani od strane iste ustanove i to po pravilima koje je sama propisala, Visokom savetu sudstva i Državnom veću tužilaca se oduzima pravo vršenja izbora kandidata koje predlažu za izbor Narodnoj skupštini, a koje pravo i obaveza su utvrđeni Ustavom. Time se zapravo iz procesa izbora sudija i zamenika javnih tužilac u potpunosti isključuju oni organi koji su ustavom definisani kao garanti nezavisnost i samostalnost sudova i sudija, odnosno samostalnosti javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca i time se praktično svode na puke izvršioce odluka Pravosudne akademije.

Na ovaj način se krše i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava o nezavisnosti i samostalnosti sudske vlasti od zakonodavne i izvršne vlasti i načelo podele vlasti.

Za ocenu uticaja ovih odredbi na predlaganje kandidata za nosioce pravosudnih funkcija i ostvarivanje ustvanih ovlašćenja Visokog saveta sudstva i Državnog veća tužilaca treba uzeti u obzir i član 26 stav 3 Zakona o pravosudnoj akademiji kojim je propisano da se broj polaznika početne obuke Pravosudne akademije utvrđuje na osnovu procene broja slobodnih sudijskih mesta u prekršajnim i osnovnim sudovima, odnosno mesta zamenika u osnovnom javnom tužilaštvu u godini koja sledi nakon godine u kojoj korisnici završavaju početnu obuku, uvećanom za 30%. Time se u potpunosti eliminiše svaki uticaj Visokog saveta sudstva i Državnog veća tužilaštva na predlaganje kandidata za nosioce pravosudnih funkcija, jer će prema spornom zakonskom rešenju kandidata koji su završili početnu obuku Pravosudne akademije biti uvek više nego slobodnih mesta u sudovima i tužilaštvima.

Članovima 29 - 33 Zakona o Pravosudnoj akademiji uređen je prijemni ispit polaznika početne obuke Pravosudne akaddemije, čijom analizom se može nesporno utvrditi da se sposobnosti za vršenje sudijske i tužilačke funkcije (član 29) između ostalog utvrđuje i takozvanim testom ličnost (Član 31 stav 2), čiji sadržaj ovim Zakonom nije utvrđen. Istovremeno, Zakon predviđa da za sprovođenje testa ličnosti Ispitna komisija angažuje stručna lica (član 32 stav 4), a kandidat koji dobije ocenu ''ne zadovoljava'' na testu ličnosti nije položio prijemni ispit (član 33 stav 3 Zakona). Kada se navedene odredbe dovedu u vezu sa spornim stavovima 8 i 9 člana 40 Zakona o Pravosudnoj akademiji može se zaključiti da presudnu ulogu u celokupnom postupku izbora sudija i zamenika javnih tužilaca, umesto Visokog saveta sudstva i Državnog veća tužilaca, zapravo imaju neidentifikovana stručna lica angažovana od strane Ispitne komisije Pravosudne akademije, čija struka i stepen obrazovanja nisu definisani, a koji vrše procenu sposobnosti kandidata za obavljanje pravosudne funkcije po neutvrđenim kriterijumima.

Nadalje, primenom pravila o predlaganju isključivo kandidata koji su završili početnu obuku Pravosudne akademije praktično se stavljaju van snage član 46 Zakona o sudijama i član 82 Zakona o javnom tužilaštvu kojima se prilikom izbora i predlaganja za izbor sudija i tužilaca zabranjuje diskriminacija po bilo kom osnovu i obezbeđuje odgovarajuća zastupljenost pripadnika nacionalnih manjina u pravosuđu. Naime, odredbe spornog zakona o Pravosudnoj akademiji favorizuju kandidate koji su završili početnu obuku Pravosudne akademije u odnosu na sve druge kandidate koji su ispunili opšte uslove za izbor predviđene Zakonom o sudijama i Zakonom o javnom tužilaštvu, uvodeći na taj način ''dvostruki kolosek'' u načinu izbora nosilaca pravosudnih funkcija, što je u suprotnosti sa članom 21 i 53 Ustava. Takvo zakonsko rešenje je takođe u suprotnosti i sa članom 77 Ustava, koji jemči ravnopravnost pripradnicima nacionalnih manjina u vođenju javnih poslova i zapošljavanju u javnim službama, budući da Zakona o pravosudnoj akademiji nema odredbe kojima se jemči odgovarajuća zastupljenost pripadnika nacionalnih manjina među kandidatima za upis. Drugačije propisivanje načina izbora sudija i tužilaca u odnosu na zakone kojima se to pitanje uređuje na celovit način, odnosno derogiranje pravila o izboru iz redova pripadnika manjina suprotno je principu jedinstva pravnog poretka jer se radi o osnovnim principima na kojima je taj pravni institut zasnovan u smislu odluke USS I Uz-231/09.

Nezavisno od čisto ustavnopravnih razloga, predloženi način predlaganja sudija i tužilaca isključivo iz reda kandidata koji su završili početnu obuku Pravosudne akademije ne obezbeđuje ni izbor najboljih kadrova za pravosudne funkcije, čime se ugrožavaju opšti interesi građana Republike Srbije. Pažljivom analizom odredbi ovog Zakona može se utvrditi da su lica koja obavljaju poslove sudijskih i tužilačkih pomoćnika stavljena u položaj da ne mogu biti kandidati za izbor na pravosudne funkcije budući se daje apsolutna prednost polaznicima početne obuke Pravosudne akademije, bez obzira na praktično iskustvo koje je svakako na strani sudijskih i tužilačkih pomoćnika. Zakon o pravosudnoj akademiji članom 50 propisuje čak da sudijski i tužilački pomoćnici imaju poseban program obuke, odnosno da ne pohađaju početnu obuku. Kako polaznik početne obuke Pravosudne akademije mora da zasnuje radni odnos na određeno vreme u Akademiji, to istovremeno primorava pomoćnike koji su zaposleni na neodređeno vreme da napuste posao, ukoliko žele da se obučavaju na Akademiji. Istovetna je situacija sa kandidatima koji dolaze iz advokature, privrede i državnih službi. Predloženo rešenje popunjavanja funkcija samo jednom vrstom kandidata je u suprotnosti sa preporukama Konsultativnog saveta evropskih sudija izraženim u Mišljenju br. 4/2003 koje upravo insistira na različitosti profesionalnih biografija sudija i neophodnosti značajnog perioda profesionalne prakse u stručnom okruženju nakon završetka školovanja. U tom smislu u stavu 30. Deklaracije se navodi: „ ... usvajanje sistema kombinovanja različitih vrsta regrutovanja može takođe imati prednost u različitosti sudijskih biografija“.

Na kraju, podnosioci inicijative smatraju da se pitanje izbora sudija i tužilaca ne može uređivati zakonom koji je samo osnivački akt ustanove za vršenje obuke, što jasno proizilazi iz člana 1 Zakona o Pravosudnoj akademiji, kojim je propisano da se navedenim zakonom osniva Pravosudna akademija i uređuje njen status, delatnost, organi upravljanja i finansiranja, kao i početna i stalna obuka sudija, javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca, obuka sudijskih i tužilačkih pomoćnika i pripravnika i obuka sudskog i tužilačkog osoblja. Naročito se to pitanje ne može urediti na improvizovan i nejasan način kroz član 40 koji ima 13 stavova kojima se pokušava urediti čak 8 različitih pitanja, što je nedopušteno sa stanovišta struke i nauke, jer se time narušava načelo vladavine prava i jedinstva pravnog poretka.

Član 40 stav 11 Zakona propisuje da „Ako kandidat koji je završio početnu obuku u roku od 3 godine računajući godine u kojima je Narodna skupština birala sudije prekršajnih ili osnovnih sudova, odnosno zamenike osnovnih javnih tužilaca od dana dobijanja uverenja o završenoj početnoj obuci ne počne da obavlja funkciju sudije prekršajnog ili osnovnog suda odnosno zamenika osnovnog javnog tužioca ta činjenica će se uzeti u obzir prilikom predlaganja za izbor na ove funkcije“. Na ovu odredbu se u osnovi odnose primedbe iz prethodnih stavova u vezi sa saglasnosti sa Ustavom. Dodatno se mora staviti primedba da ovakva odredba nije u skladu sa članom 3 Ustava, odnosno sa načelom vladavine prava, jer je nejasna, a njome se pokušava urediti pitanje izbora nosilaca pravosudnih funkcija, koje je od bitnog značaja za ostvarivanje nezavisnosti sudstva.

Predlažemo sudu da pokrene postupak i donese odluku da član 7 stav 2 i član 40 stav 8, 9 i 11 Zakona o pravosudnoj akademiji (''Sl. Glasnik RS'' broj 104/09) nisu u saglasnosti sa članom 3 stav 2, članom 4, članom 6, članom 21, članom 53, članom 77, članom 147, članom 153 stav 1, članom 154, članom 164 i članom 165 Ustava Republike Srbije i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava.

Novosti